Corte Constitucional declaró inexequible, entre otros artículos del Decreto-Ley 3565 del 26 de septiembre del 2011 , el que extendía el período de la directora de la CVC María Jasmín Osorio, que terminó el 31 de diciembre de 2011, hasta el 30 de junio de 2012. La justicia cojeó, se demoró, pero llegó comadre. 

Extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el art. 18-d de la Ley 1444 de 2011, para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración  Pública Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado

IV.  EXPEDIENTE D-8804 AC   –     SENTENCIA C-366/12         M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

1.        Norma acusada

DECRETO LEY 3565 DE 2001

(Septiembre 26)

Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008

ARTÍCULO 1o. Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prevista en el numeral 35 del artículo 5o de la Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, adicionando un numeral al artículo 31 de la citada ley, así:

“32. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio:

“Parágrafo transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de junio de 2012.

El período institucional de los Directores Generales de las Corporaciones 2012-2015, iniciará el 1o de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo en el mes de junio de 2012.

El período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.

ARTÍCULO 3o. Adiciónese el artículo 2o de la Ley 1263 de 2008 con el siguiente parágrafo transitorio:

“Parágrafo transitorio. El término de los actuales Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible se extenderá hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4o”.

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto Ley 3565 de 2011, “por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que la facultad de reasignación de funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos de la administración pública, a que alude el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, no incluía la autorización para un traslado de funciones del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a las CAR, por dos razones fundamentales.

En primer lugar, porque la función a que alude el artículo 1º del Decreto ley acusado, relativa a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en los desastres naturales, no guarda una relación teleológica con los propósitos de la ley de facultades de escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los despachos de los Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Aguas y Saneamiento Básico. En ese mismo sentido, la necesidad de reorganización del Ministerio de Ambiente y  Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por lo que las funciones a reasignar (art. 18-d) debían estar relacionadas con esas materias. Lo que se advierte en la norma acusada es el traslado de una competencia ajena a ese proceso específico de escisión y reorganización de órganos de la rama ejecutiva, como quiera que se trata de una función central en el marco de las atribuciones que de manera general corresponden al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política pública y de la gestión del medio ambiente, y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiente (SINA). Se trata entonces, de una función que trasciende el propósito específico de la ley que otorga facultades, toda vez que además de formar parte axial de las responsabilidades del órgano rector de la política pública en materia ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación con las actividades de prevención y atención de desastres.

En segundo lugar, la Corte señaló que la propia ley habilitante limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar las funciones que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido adscritas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que “serán funciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”. El uso de la facultad prevista en el artículo 10, literal d), que permitía la reasignación de funciones y competencias entre entidades y órganos de la administración pública, estaba circunscrito al tenor, objetivos y propósitos de la Ley 1444 de 2011.

Por ello, la Corte concluyó que la asignación que hizo el legislador extraordinario en el artículo 1º del Decreto ley 3565 de 2011, no solamente desbordó los objetivos y propósitos de la ley que la contiene, sino que transgredió el contenido textual de la misma, toda vez que el legislador ordinario plasmó allí su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las funciones que la normatividad legal vigente adscribía al Ministerio de Ambiente (art. 12, parágrafo). En efecto, el legislador extraordinario no contaba con autorización para trasladar esta función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las Corporaciones Autónomas regionales y de Desarrollo Sostenible, por lo que la reasignación funcional prevista en el artículo 1º del Decreto 3565 de 2011, se produjo con extralimitación de las facultades previstas en el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011 y por ende, el artículo 1º es inconstitucional por desconocimiento de la precisión que se exige de las facultades extraordinarias, prevista en el artículo 150-10 de la Constitución.

El artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, el cual a su vez había modificado el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en lo relacionado con el período de los Directores Generales y de algunos miembros del Consejo Directivo, de las Corporaciones Autónomas Regionales, y de  Desarrollo Sostenible.

La Corte precisó que la Ley 1263 de 2008 ya había establecido un régimen de transición encaminado a homologar el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, con el de los Gobernadores y Alcaldes. Posteriormente, el Decreto 141 de 2011 proferido por el Presidente de la República, en uso de las facultades establecidas en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, modificó la forma de elección de los Directores Generales de las CAR y el período de los mismos. El Presidente de la República designaría, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la expedición de ese decreto, los directores generales de las Corporaciones Autónomas Regionales resultantes de la fusión, quienes ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 2011. El Decreto Legislativo 141 de 2011 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-276/11, como consecuencia de la inexequibilidad del Decreto  230 de 2011 que había declarado la emergencia económica, social y ecológica (sentencia C-216 de 2011). No obstante, produjo efectos entre el 21 de enero y el 12 de abril de 2011 en que fue declarado su inexequibilidad.

Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 vuelve sobre este mismo tema,  al adicionar el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 con un parágrafo transitorio, que amplía nuevamente el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, en funciones, hasta el 30 de junio de 2012. Modifica así mismo el período institucional 2012-2015 de estos funcionarios, en el sentido que ya no iría entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, como lo previó la Ley 1263 de 2008, sino entre el 1º de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. La Corte observó que este artículo fue igualmente expedido por el Presidente de la República invocando las facultades consignadas en el artículo 18-d de la Ley 1444 de 2011, conforme al cual, con base en la previsión del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se le revistió de precisas facultades extraordinarias para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración  Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado.”

En este caso, la Corte consideró que resultaba aún más claro el quebrantamiento del límite material que se imponía al legislador extraordinario en el desarrollo de las facultades conferidas mediante el artículo 18-d de la Ley 1444 de 2011. Evidentemente, las medidas relativas al establecimiento de un régimen de transición para regular el período de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y de algunos de los miembros del Consejo Directivo de tales entes, lo cual implica la ampliación y modificación de los períodos personales e institucionales de estos funcionarios, no quedan amparadas por la potestad de “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales”.

La Corte reiteró que esta potestad estaba enmarcada dentro de los propósitos y objetivos de la Ley 1444 de 2011 relacionados con el sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible, específicamente orientados a la separación de las funciones asignadas por la normatividad vigente a los Despachos de los Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento Básico, con el fin de crear el nuevo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y a la posterior reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de esa escisión. Ninguna relación de orden temático o teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para reasignar de funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de los Directores Generales de la Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y de los representantes del sector privado, los indígenas y las organizaciones ambientales en los Consejos Directivos de esas corporaciones.

La determinación de los períodos de quienes integran los órganos de dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible constituye, ciertamente, una materia ajena a aquella para la cual se otorgaron las facultades extraordinarias.

Finalmente, el artículo 3º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el artículo 2° de la Ley 1263 de 2008, disponiendo la extensión de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4°. para la expedición de esta norma, el Gobierno Nacional se habilitó igualmente invocando la potestad prevista en el artículo 18 literal d) de la Ley 1444 de 2011, que lo autorizaba para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”. Toda vez que la decisión legislativa contenida en la norma que se examina, participa de los objetivos, finalidades y contexto que llevaron al Gobierno Nacional a modificar los períodos personales e institucionales de los dignatarios de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las mismas consideraciones que apoyaron la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011, son válidas para emitir un juicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 3º del mismo Decreto.

En efecto, la materia regulada en el artículo 3º examinado, vale decir, la ampliación de la vigencia de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible está relacionada con el propósito del Gobierno de promover la “continuidad de la política y gestión del Estado” en materia ambiental, y “optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan”. A juicio de la Corte, estos propósitos son ajenos al ámbito estricto que le demarcaba al Presidente de la República el literal d) del artículo 18 de la ley de facultades. La potestad de reasignar funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos estatales, otorgada al Presidente, constituía un instrumento que buscaba facilitar el cumplimiento de los objetivos y propósito de la Ley 1444 de 2011, es decir, la escisión de funciones de unos ministerios y la creación de otros, y el proceso de reorganización administrativa que debe acompañar las decisiones de esta naturaleza. La modificación de los términos de vigencia de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible por parte del Ejecutivo, se produjo entonces con extralimitación de las precisas facultades otorgadas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, pues tampoco en relación con este tópico se identifica un vínculo material o teleológico entre la medida adoptada en el artículo 3º del Decreto 3565 de 2011 y los  temas, objetivos y propósitos de la ley habilitante.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 3565 de 2011, por haber sido proferidos por el Presidente de la República con extralimitación de las facultades que le fueran otorgadas por el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Se desconoció el principio de precisión derivado del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, que como se explicó, en virtud de esta reciprocidad en las obligaciones, vincula tanto al órgano que otorga las facultades extraordinarias, como al que  las desarrolla.

4.        Salvamentos parciales de voto

Los magistrados Adriana María Guillén Arango, Gabriel Eduardo Mendoza y Humberto Antonio Sierra Porto se apartaron de la decisión de inexequibilidad del artículo 1º del Decreto ley 3565 de 2011, toda vez que consideraron que las facultades extraordinarias otorgadas al Presiente de la República por el artículo 18, literal d) de la Ley 1444 de 2011, para “Reasignar  funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”, autorizaban al legislador extraordinario para adoptar la medida contenida en el citado artículo 1º

Advirtieron que del contenido literal se derivaba claramente que el Presidente de la República podía válidamente reasignar una función de una entidad del nivel central de la administración nacional a otro organismo estatal, para asegurar la celeridad y la coherencia en la respuesta del Estado colombiano frente a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales. Por tanto, no existía una extralimitación en el desarrollo de las facultades conferidas por la mencionada ley habilitante.

Según el magistrado Mendoza el argumento de la sentencia acogido por la mayoría según el cual la propia ley habilitante, en su artículo 12, había establecido que serían funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las que venían asignadas al antiguo Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997 y que ese mandato no podía ser desconocido por el Ejecutivo en ejercicio de la ley de facultades, no resulta contundente ni inconcuso habida consideración de que fue también la misma ley habilitante la que en un acápite especial, claramente y en una regulación posterior de su articulado, - artículo 18 literal d -, la que incorporó la prescripción según la cual el Ejecutivo quedaba plenamente facultado para reasignar funciones y competencias sin límites específicos entre los distintos organismo y entidades del estado que allí se mencionan, lo cual en principio excluye los acotamientos injustificados que dedujo la mayoría. Es más, si alguna duda cabría plantear sobre el punto fácilmente se hubiese tenido que despejar en favor del entendimiento según el cual hubo un ejercicio válido de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas atendiendo el hecho inequívoco de que claramente se asignó esa atribución en una norma específica y posterior lo cual debía tener un alcance y una materialización como la que se dio en el Decreto Ley sin que ello, en modo alguno, se muestre desmedido u arbitrario sino, por el contrario, acorde con el genuino propósito del mandato legislativo habilitante según el cual resulta adecuado y oportuno que las Corporaciones Autónomas Regionales por tener o contar con presencia física en los distintos lugares del territorio nacional cuentan con una mejor infraestructura humana y logística para adelantar labores de evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que puedan desembocar en desastres naturales.

Asimismo consideró que desde el punto de vista puramente gramatical la expresión reasignar funciones o competencias no puede significar cosa distinta que poder cambiar o alterar lo que ya venía dispuesto tanto en la Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores pues no otra cosa puede significar el mencionado vocablo.